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      從行政科學到公共行政——學科史視角下的西方公共行政

      添加時間:2015-03-30    閱讀次數:270

        在科學發展史上,一種學術范式確立,往往是不同國家和不同地區對同一主題研究的默契。當美國的公共行政研究在市政研究的主題下開始取得重要突破時,其他國家的公共行政研究也在行政科學的主題下不斷向前推展,因而,國際范圍內的對話也就成為可能。

        在1910年召開的第一次國際行政科學大會上,美國還是作為行政科學研究的后來者出現的。美國學者在這次會議上并未發出什么聲音,公共行政的概念也沒有引起人們的重視。由于一戰的爆發,本來計劃定期召開的大會被迫中止,直到1923年才在布魯塞爾召開了第二次大會。在這次會議上,已經經歷過市政研究運動洗禮的美國學者開始發出了自己的聲音,公共行政的概念與行政科學的概念也在會議上出現了交鋒。

        但就當時的情況看,美國在行政科學研究方面尚未構成對歐洲中心的挑戰。美國學者甚至還需要為自己的參會名額而傷透腦筋,認為“必須采取一些措施,以確保美國在這一場合得到足夠的代表”。此外,兩次大會的主席分別由時任比利時下議院議長的科爾曼和法約爾擔任也是對這種情況的注釋。當然,從大會的分會場看,市政行政、州與市之間轄區的行政、公共和私人的中央組織、國際行政與文書以及公職培訓和改進行政方法等分議題的設置表明,美國學者是有發表意見的空間的。在懷特的發言中,則把法約爾尊稱為“大陸公共行政的一位領軍人物”,從而表達了美國學者試圖對會議討論內容加以引導的意圖。但如果說當時的學者已經意識到“行政科學”與“公共行政”兩個詞語的明晰差異的話,那是言過其實了。不過就美國學者與歐洲學者措辭上的差異看,顯然代表了兩種截然不同的研究取向。

        1923年的國際行政科學大會反映出了當時公共行政研究的一些總體性特征。首先,大陸學界與英語學界在研究取向上的不一致暴露了出來。大陸學界在法約爾的主導下持有的是“一般行政”的視角,而英語學界則堅持公共行政的概念與學科建構的方向。其次,在英語學界內部,英國學者的研究仍然占有相當程度上的主導地位。比如,在美國人最為熟悉的第五個(人事行政)問題上,“這次會議最后督促每個國家都以英國公共行政學院為樣板而建立一個公共行政學院”。

        到了20世紀30年代后期,英國學者卻逐漸淡出了公共行政研究主流學界。但即使在這種情況下,已經享譽國際公共行政學界的懷特與老莫舍爾——麥克斯韋爾學院第一任院長、ASPA第一任主席——還在感嘆美國缺乏一個像英國公共行政學院那樣的機構。之所以會出現這種情況,一個可能的原因是:英國公共行政學院本身是由高級官員組成的,他們更容易接觸到高層次國家行政的第一手材料。因此,在強調“事實”的學術氛圍下,美國學者的“草根”色彩更為濃厚,特別是在羅斯福倡導“公共關系”以前,美國學者幾乎無法接觸到聯邦行政的一手材料。相比之下,英國學者的發言顯然要比美國學者更有底氣,也更容易得到實踐者的認同。但也正是由于英國公共行政研究濃厚的官方色彩,從而限制了其在研究方法和理論建構方面的追求。

        然而,即使在自然科學研究中,眼里只有事實的人是永遠無法成為偉大的科學家的。真正的科學家必然擁有一種超越事實的理論意識或學科意識,否則,就永遠只能在事實的迷宮中困步不前。美國學者雖然受到政治—行政二分原則的限制和受到科學管理精神的感染而同樣注重事實,但由于他們更難以接觸到實際情況,從而不得不在研究的規范性和系統性方面做出更多思考,并承擔起了領導公共行政學科建構的任務。

        當然,公共行政研究上的理論優勢和學科優勢更替是逐漸實現的。就在多數美國學者還在英國學者面前唯唯諾諾時,一些英國學者已經意識到了本國研究的滯后。1926年,亞當斯在《公共行政》上撰文指出,“如果考慮一下華盛頓的公共行政研究機構、美國城市中的某些市政研究機構以及大學和學院機構正在做的工作,我們就會認識到,盡管我們近來的研究進展是令人鼓舞的,而在為研究所做的準備和在傳播信息的手段上,我們都遠遠落在了后面!庇需b于美國公共行政研究取得的積極進展,亞當斯認為,“眼前緊要的任務是將公共行政研究放入政治和經濟研究的課程之中,并發展關于公共行政的研究生培訓與研究……為了促進這一領域中的系統思考和提供這些科目的教師,很重要的一件事就是要在我們的大學與學院中對公共行政給予更為明確的承認!1933年,英國皇家公共行政學院組織召開了一場關于大學教學的會議,“大會似乎傾向于同意,在整體上,存在一個足以確保公共行政在大學課程表中找到其獨立地位的知識體系……公共行政的正確教學將在對人際和環境問題——這些問題包含在對現代國家、它的中央與地方部門以及作為整體的政府機構的組織與結構的研究之中——的現實主義對待中將政治哲學的空洞教條拋諸腦后”。 顯然,當時的英國公共行政學界已經意識到,在公共行政教學方面,英國與美國相比有著很大距離。美國的公共行政教學是在市政研究運動中興起的,并由這些市政研究機構先進行實踐,然后推廣到大學,注重的是微觀的行政實務,具有很強的專業化特征;英國的教學則主要以大學為依托,因而保留了較強的人文主義傳統,在專業訓練上則缺乏像紐約市政研究所以及培訓學校那樣的專門機構。事實上,這種差別也是由兩國的人事選拔制度所決定的。簡單地說,當時英國的文官制度要求的是“通才”,即不分專業地從頂尖大學(主要是劍橋與牛津)中挑選高分學生,分配高級行政職位,入職之后再安排必要的專業培訓。所以,英國政府實際上并沒有強烈的專業教育需求,體現在大學中,也就不需要一個公共行政的專門學科。美國的人事制度則不同,它對“專才”的要求更為強烈,所以不僅需要如市政研究所等專業培訓機構去為政府培養專門人才,也需要在大學中開設專業課程。正如費富納所說,“盡管英國大學也采取了一些鼓勵教授公共行政專業課程的措施,但……事實上,英國的某些教育和行政方面的領導人本身就懷疑教授公共行政課程的價值!闭且驗橛嬖谥@種對公共行政專業知識的懷疑,致使其在公共行政的研究和教學方面被美國超過,而美國在市政研究運動中所積累起來的公共行政知識和教育實踐,則為他們形成公共行政的理論體系和教學體系提供了充分的支持,以至于使我們獲得了公共行政這門科學產生于美國的印象。

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