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      經濟類論文

      新時期下廣東城鎮化發展的瓶頸及對策

      添加時間:2015-03-26    閱讀次數:301
      摘要:城鎮化作為城鄉經濟和社會發展的一項極其重要的任務,歷來受到各地的高度重視。雖然廣東省城鎮化建設一直走在全國前列,但在新的歷史時期也難免遭遇發展的瓶頸。本文以廣東為例分析中國城鎮化在新的歷史時期所遭遇的瓶頸及其產生的根源,并根據宏觀政策及時代發展的基本要求,按照分類指導的原則,分別從城市、縣域、中心鎮、農村四個層次有針對性地提出相應的對策,分別是堅持“競優戰略”,保持城市在“資源短缺”時代的區域競爭力;補齊縣域經濟“短板”,以實現區域城鎮結構均衡化;集中有限資源優先發展中心鎮以推進城鎮化健康快速發展;消除“對立排斥”,以新農村建設促城鄉“和諧共生”。最后,在以上論述的基礎上指明了未來城鎮化的發展方向。
      關鍵詞:城鎮化瓶頸對策廣東
      abstract:the urbanization takes the city and countryside economy and a social development extremely vital duty,always receives each place to take highly.although the guangdong province urbanization construction walks continuously in the national front row,but in new historical period also unavoidable bitter experience development bottleneck.the root in the new historical period which this article analyzes the chinese urbanization take guangdong as the example which to encounter the bottleneck and produces,and according to the macroscopic policy and the time development basic request,according to the classified instruction principle,from the city,the county territory,the town center,the countryside four levels has separately pointed proposed the corresponding countermeasure,respectively is persisted “competes the superior strategy”,maintains the city “to be short the time region competitive power in the resources”;filled the countylevel  the economy “the short board”,realizes the region cities structure equalizing;the centralism limited resources give priority to development the town center to advance the urbanization health fast development;the elimination “the opposition repel”,presses the city and countryside by the new rural reconstruction “the harmonious paragenesis”.finally,has indicated the future urbanization development direction in the foundation which the above will elaborate.
      keywords:urbanization  bottleneck countermeasure  guangdong

              美國著名經濟學家斯蒂格利茨有過一個精辟的論斷,中國的城鎮化進程是21世紀影響世界進程和改變世界面貌的兩件大事之一。WwW.11665.COM改革開放30年以來,我們在不斷摸索之中走出一條有中國特色的城鎮化道路,創造了“經濟30年的高速增長以及全球經濟放緩的大背景下依然從2002年開始連續5年保持兩位數的產出增幅”的神話,但在新的歷史發展時期,先前的城鎮化戰略——“gdp至上”的發展觀在體現“五個統籌”的時代發展要求上卻已顯得力不從心,因此,作為統籌城鄉與區域協調發展重要推手的城鎮化戰略,應相應做出何種應對是本文要解決的問題。
              十七大報告中在論述區域協調中指出要“走中國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮協調發展”;在論述統籌城鄉中提到要“走中國特色農業現代化道路,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。本文在深入研究各層次內在與外部發展制約因素的基礎上提出了分類指導的原則,以有限的資源,重點突出,逐個突破,最終實現城鄉統籌與區域協調發展的戰略目標。
              1.廣東當前城鎮化發展特征和問題
              1.1城市成為了城鎮化的主戰場,但也面臨資源短缺、空間狹小的發展瓶頸。城市是地區經濟發展的主要引擎。在廣東,城市(市區)gdp占到全省gdp總量的85.7%,財政收入占全省總財政收入55%以上。同時,城市還是地區人口的主要承載體,2005年底,廣東7900萬戶籍人口,就有超過2500萬的人居住在地級市市區。3000萬的外來人口,僅珠江三角洲三個中心城市——廣州、深圳、東莞就吸納近五分之三的外來人口。因此城市發展的好壞直接影響地區發展水平。
              雖然廣東省城鎮化速度之快有目共睹。從20%~40%的城鎮化率,英國經歷了120年,法國100年,德國80年,美國40年,日本30年,而廣東僅用了13年,1996年以來,廣東更是以年均360平方公里的用地速度擴張,相當于每年制造三個波士頓城。但這種高速城鎮化發展到30年后的今天,卻不得不正視資源短缺、發展空間狹小的問題。尤其是土地資源,廣東省許多城市,特別是珠三角的先發城市,已面臨無地可用的困境。如深圳,過去15年平均每年消耗的建設用地總量是35平方公里,而現存的建設用地總量只有200平方公里左右,照這種態勢發展,5年內將無地可用。
              1.2縣域經濟是實現經濟二次騰飛的關鍵,但其發展薄弱成為均衡發展的短板。
              截至2006年,廣東67個縣(市),國土面積14.58萬平方公里,占全省的81.08%;縣域總人口為4812萬人,占全省的605%?梢哉f,縣域經濟決定著廣東大多數人口的就業和收入狀況,是實現經濟二次騰飛的發動機之一,強省之基在于強縣。近幾年,廣東省縣域經濟呈現較好的發展勢頭:如:①縣域經濟增長幅度逐年提高。2004年縣域經濟增長11.4%,2005年增速上升為12.8%,2006年增速繼續上升為14.9%,創出歷史新高。②經濟總量不斷增大,人均gdp超萬元。2006年縣域人均gdp達到10690元,增長13.9%,增幅比上年提高2.8個百分點。③財政收入大幅增長。2006年縣域地方財政一般預算收入達150.56億元,增長25.3%。
              但是廣東省縣域經濟發展與其在全國的經濟地位卻顯得很薄弱?h域gdp僅占全省的18.6%,人均gdp相當于全省人均gdp的48.2%。合理的城鎮體系結構應該是層次清晰、等級分明,呈現“金字塔型”的穩定結構。由于縣域經濟薄弱,廣東省城鎮體系結構呈現“兩頭大中間小”的“啞鈴結構”?h域是帶動廣大鎮鄉發展最直接的空間單元,縣域經濟落后這塊“短板”已經直接影響到廣東率先實現現代化戰略的實施。
              1.3小城鎮發展呈現多模式并舉的局面,但“量大面廣”缺乏集聚效應。
              由于改革開放初期工業化呈現的“村鎮指向性”,小城鎮在廣東省城鎮化進程中扮演了重要的角色。據五普統計,廣東省共有1300萬農村人口轉移到了城鎮,小城鎮發展對城鎮化的貢獻率約226%。在城鎮化的進程中,各地小城鎮立足自身資源,開創了多模式并舉的發展局面。
              受過去“小而全”城鎮建設指向的影響,廣東省現有建制鎮1087個,它們分布過密且規模普遍偏小,甚至無法達到基礎設施和公服設施建設的“門檻”,難以形成城鎮集聚效應。改革開放以來,這些小城鎮為改善自身投資環境發展地方經濟在各轄區范圍內積極建設,分散了發展力量,造成許多同構性浪費或惡性競爭,無法形成先進的現代產業和較強的區域經濟整體競爭能力。囿于自身財力的不足,其公共物品供給遠遠滯后于社會經濟發展需要,常常成為基礎設施供給最為短缺的地區,更別提輻射帶動周邊區域的發展。
              1.4農村經濟社會發展迅速,但鄉村發展相對滯后,城鄉差距仍在擴大。農村經濟社會總體發展處于全國領先水平。從2000年~2005年,鄉村向城鎮地區轉移了約280萬農村人口;農業生產總值從2000年的1700億元,大幅度提升到2006年的2680億元;農村鄉鎮企業出現良好增長勢頭,2000年全省鄉鎮企業數只有77萬家,總收入8555億元,到2006年,這兩項指標分別達到122萬家和16505億元;農村公共服務設施投入力度不斷加大;鄉村人口受教育程度有所提高。
              但在“城鄉統籌”成為時代發展要求的今天,廣東省的城鄉差距依然十分顯著,并有逐步擴大的趨勢。首先,在地區差異上,珠三角、粵東、粵西和粵北山區的農民人均純收入比為1.50:1.04:1.12:1.00 ;其次,在城鄉居民收入差距及消費水平上,1988年廣東省城鄉居民收入比為2:1,2006年該比值擴大為3.15:1。即使與國內其它城市相比,廣東省農民消費水平也相對較低,2006年農民平均生活消費支出為3886元,與浙江(6057元)和江蘇(4135元)等省區存在較大差距。
              2.堅持“競優戰略”,保持城市在“資源短缺”時代的區域競爭力
              城市是地區經濟發展的主要引擎、是地區人口的主要承載體,還是參與國際競爭最基本的空間單元。區域的整體競爭力,很大程度上取決于區域中城市的發展情況。
              2.1認準目標,明確城鎮化發展的主要任務。城鎮化是一個紛繁復雜而又艱巨漫長的過程,在有限的資源條件下是不可能眉毛胡子一把抓的,只有認清目標、明確任務才可能在最短的時間里取得最大的成效。
              2.1.1發展文化事業,推進現代文明。構筑全民學習、終身學習體系;發展文化事業,推動文化產業發展,進行文化空間規劃;建立良好的社會秩序,確保社會穩定與社會公平。
              2.1.2加強合作,建立機制,促進區域協調發展。建立城鎮伙伴關系,推進相鄰城鎮更加緊密的合作,促進不同地區共同富裕,實現區域協調發展。
              2.1.3強化環境建設,確保經濟社會可持續發展。走生態文明之路,通過調整城市產業結構、改善能源結構,形成資源消耗低、環境污染少的可持續發展的國民經濟體系。同時,注重環境整治,優化城市環境,建設特征明顯的城市風貌。
              2.1.4優化資源的空間配置,促進社會經濟的集約發展。通過建構合理的城鎮體系,形成集約發展態勢。通過培育產業園區,實現產業集約發展;通過高效使用城鄉土地,促進城鎮緊湊發展。
              2.1.5營造統一市場體系和基礎設施平臺,實現生產要素的高效、有序流動。完善市場體系,確保生產要素自由流動和充分競爭。統一布局和建設區域性基礎設施和公用設施,提高生產要素流動的效率和社會總效益。
              2.1.6配套完善公共服務體系,保障城市環境健康安全。切實抓好公共安全工程建設,防止或減少自然災害和社會公害。提高水、電、氣等供應能力,確保城市正常運轉。提高人居質量,塑造健康安全的社區環境。
              2.2提出城鎮化發展的具體措施,為建設“兩型社會”設立標桿。我國沿海發達地區已步入工業化階段的中期,先前的粗放型、輕內涵的城鎮化發展模式已經不能適應工業化中期向集約化、內涵化發展的要求,因此,未來城鎮化的戰略重心應實現從“量的擴張”到“質的提高”的升華,轉移到“提升城市品質”方向上。
              2.2.1構建“區域公交聯網工程”。出臺公交扶持政策,在城市中實施公交優先戰略。有條件的區域如珠三角常規交通為主體,軌道交通為骨干的區域公交網絡。倡導環保出行。
              2.2.2共建“治污保潔工程”。加大水環境綜合整治力度,強化大氣和噪音污染防治,全面推進廢物污染防治和生態保護工作及加強海洋環境保護與整治。
              2.2.3塑造“和諧社區工程”。重視社區規劃,美化社區環境。以社區公共安全和公共衛生為切入點,建設平安社區、衛生社區。加強社區文化建設,營造安定有序、誠信友好的社會環境,完善社區服務體系。
              2.2.4建立“城鎮廉價住房安居試點工程”。做好城鎮廉價住房的規劃建設的同時,加強對城鎮廉價住房的管理。通過多渠道籌措城鎮廉價住房的建設資金確保弱勢群體的住房需要。
              2.3重視軟環境建設,形成有利于促進城鎮化發展的體制和政策環境。在改善城市物質環境的同時,也要重視軟環境的建設,加大政策和體制環境建設力度,這樣才能相得益彰,共同提高城市在區域中的競爭力。①健全城鄉規劃體系,強化城鄉規劃對城鄉開發建設的先導和統籌作用;②改善財政轉移支付制度、開發權轉移制度和公共領域投融資體制,保障城鎮化公平推進;③改革土地利用管理制度,包括完善土地流轉制度,建立土地收購儲備和閑置土地整理制度以及加強土地開發權控制,促進土地集約利用與“城市二次開發”;④完善戶籍政策、健全社會保障體系及相關配套政策,逐步消除“城鄉二元”、“本外二元”結構; ⑤創新城鎮管理體制和決策機制,建立城鎮化發展評估體系和績效反饋機制,提高政府駕馭城鎮化發展的能力。
              3.補齊縣域經濟“短板”,實現區域城鎮結構均衡化
              古人云:“郡縣治,天下安”。如今,大力發展縣域經濟被視為富民固本之方、治國安邦之策。
              3.1“擴權強縣”以匹配財政事權,實現縣域經濟跨越式發展。深化行政管理體制改革,積極探索“省管縣”的財政管理體制改革之路。在認真貫徹落實擴大縣級政府管理權限事項的基礎上,最大限度地向縣域下放社會經濟管理權限,如將特殊人事政策、轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等權限直接“下放”縣等。通過提高縣級經濟的活力,使其在更大的區域內進行資源配置,獲取競爭優勢,加快以農業經濟為主體的縣域經濟走向工業化、城鎮化和現代化,帶動廣大鄉村的發展,實現全面小康。

              3.2強化城鄉統籌規劃管理,力促城鄉一體化發展。
              3.2.1增加規劃資金投入以提高規劃在縣市域覆蓋率。從縣域層面來說,我省目前還缺乏空間全覆蓋的城鎮體系規劃。大部分縣(市)城鎮體系規劃尚未編制,或者編制內容深度不夠。因此,必須增加投入,實現協調發展;進一步提高財政投入力度,保證城鄉規劃資金投入,加強縣域城鎮體系規劃的編制,實現城鄉規劃在縣市域的全覆蓋。
              3.2.2因地制宜對規劃實行財政梯度補貼,縮小地區差距。對珠三角、東西兩翼與山區三類不同經濟能力的地域實行差別的財政補貼,重點編制粵東城鎮群規劃、粵西城鎮群規劃和粵北城鎮群規劃以縮小區域差距,實現協調發展。
              3.2.3編制縣域城鎮體系規劃,體現“一級政府、一級事權、一個規劃”。首先,積極宣傳并落實《縣域城鎮體系規劃指引》;其次,全覆蓋地編制全縣域的城鎮體系規劃。協調上層次規劃和下位規劃,實現空間規劃的連續性;協調國民經濟和社會發展規劃與城市規劃,實現經濟社會發展的“雙平臺”綜合調控;協調城市規劃與土地利用規劃,實現土地利用的“雙引導”作用,引導縣域城鄉協調和可持續發展。其三,縣域城鎮體系規劃編制重點在于統籌安排城鄉空間布局,確立城鄉一體的公共服務設施、市政公用設施及生態環保設施網絡,實現城鄉、區域統籌發展。
              3.2.4加強城鄉統籌的規劃管理,明確各部門職能。加強城鄉協調的規劃編制、實施監督和管理,保障縣域規劃的穩定性和方向性,將各級規劃主管部門的權限落實到縣、鄉和村一級,徹底改變過去以大中城市和縣城為主要關注對象,輕視鄉村規劃且各級管理權限不明的狀況。 
              4.優先發展中心鎮,以星火燎原之勢推動城鎮化健康發展
              中心鎮既是縣域經濟發展增長極,又以廣闊農村為其腹地。大力發展中心鎮,可確保各類生產要素進一步集中,形成集約化的資源利用方式,能有效帶動周邊鄉村的發展和繁榮,提升區域的綜合競爭力。同時,中心鎮在吸納接收大城市文明的同時也輻射帶動周邊區域,成為“承上啟下”推動城市文明擴散的主體。
              4.1解放思想打破“體制性樊籬”,營造良好政策支持環境。小城鎮的發展需要各種配套政策的支持。從我國目前的情況來看,各種相關政策不僅不能推動小城鎮的發展,反而羈絆了小城鎮前進的腳步,集中體現在承包土地流轉制度、戶籍管理制度和社會保障制度等方面。因此,要從推動我國向一元化社會經濟結構轉變的高度,加大改革力度,消除推進城鎮化的制度和政策障礙,打破城鄉分割,從制度和政策上為小城鎮建設創造寬松的環境。如實行用地適當傾斜、調整鄉鎮行政區劃、拓展建設資金渠道、深化戶籍制度改革、理順城鎮管理體制等
              4.2強鎮擴權突破發展瓶頸,“扶強帶弱促中間”推動區域協調。在我國財政制度體系中,縣級財政是較完備的最基層財政。在當前普遍“弱勢”的縣權底下,下放到中心鎮的經濟社會管理權限就更為有限了。沒有獨立的財權,鄉鎮公共基礎設施及其他社會保障建設嚴重滯后;沒有環境保護、村鎮規劃、審批處罰等方面的執法權,一些細小的問題也無法馬上處理。應進一步將財政、土地、投資項目核準等10項縣級經濟社會管理權限下放給中心鎮,在不增加政府層級之下逐步讓渡鄉鎮部分縣級管理權限!
              4.3強化技術指導,保障中心鎮高質量發展。推進中心鎮建設,規劃必須先行。只有在規劃編制方面加強技術指導,出臺統一的技術規范和指引,中心鎮才能避免走上重復建設、資源浪費、環境污染的老路,有條不紊地邁向高效集約發展的道路。出臺中心鎮規劃指引,在全省范圍內為中心鎮的規劃編制工作確立統一的技術準則。規劃指引必須特別關注中心鎮確定的標準及辦法、中心鎮建設用地規模的核定辦法以及中心鎮總體規劃成果審查的技術要點。此外,保障中心鎮發展,必須加強城鎮管理人員的培訓,定期舉辦中心鎮城建學習班和中心鎮規劃建設管理人員培訓班。
              5.消除“對立排斥”,以新農村建設促城鄉“和諧共生”
              吳良鏞院士曾說過“繁榮的農村是健康的城鎮化基礎”。建設社會主義新農村是貫徹落實科學發展觀,全面建設小康社會、促進城鄉社會經濟協調發展的客觀要求,是解決農村公服設施缺乏、土地資源浪費、區域環境惡化,城鄉差距擴大等問題的必由之路。
              5.1“持之以恒、貫徹始終”,構建新農村政策體系。推進社會主義新農村建設,離不開相關政策保障。良好的政策保障必須充分體現政策的前瞻性和穩定性,避免政策頻繁更迭帶來的負面影響。其中,尤為關鍵的是明確規定新農村政策體系必須包含的內容。①編制新農村建設規劃,并撥出專項經費并組織專業技術力量搞好規劃;②節約使用土地,貫徹農村一戶一宅基地政策。引導零星分散村莊聚集建設。拆遷土地由村集體依法依規回收,用于發展二、三產業;③全面推進村莊整治,重點抓好“五改”工作,切實改善農村生態環境;④完善農村電網、有線電視、通訊等設施建設;⑤繼續完善村莊生態環境建設;開展具有地方特色的村莊綠化示范村創建活動;⑥鼓勵社會團體、工商企業無償或有償參與村莊改造和整治。鼓勵村集體經濟組織投資興辦公共事業,增加村集體經濟收入。
              5.2“重點突出、各個突破”,凸現新農村建設特色。加快社會主義新農村建設,須加強新農村規劃。明確工作重點,從“面面俱到”的規劃成果形式到強調“規劃實操性”,有利于解決關鍵問題,避免“千村一面”。①以人為本,加強新農村的公服設施和基礎設施建設,引導新農村的可持續發展;②在深入調研的基礎上,逐步理清工作思路,按照“規劃先行、因地制宜、試點引路、穩步推進”的工作原則;③要明確工作重點,凸顯新農村特色,以為某些關鍵環節為突破口,采取切實的措施,改善農村生產、生活環境,促進社會主義新農村建設工作的有序推進。
              5.3“以點帶面,以面促片”,創新村莊整治工作思路。村莊整治是促進社會主義新農村建設和發展的重要手段,新時期進行村莊整治工作必須找準突破口,明確工作的內容與方法。①村莊整治工作必須按照分類指導的思路,將“生態文明村建設”作為推動社會主義新農村建設的重要切入點;②在全省分不同區域、不同層次遴選試點,采取資金、技術等切實措施進行扶持;③通過試點搞好規劃、完善設施、健全制度、優化環境,取得經驗后在全省加以推廣。
              5.4“統一標準,覆蓋全面”,推動農村規劃編制工作。社會主義新農村建設的相關政策的落實、村莊整治等工作的開展必須以新農村規劃為指導。省級政府必須加強對新農村建設的技術指導和經費扶持,出臺全省統一的規劃編制技術標準,在規劃編制收費方面要實現減免甚至是無償編制,對村莊整治規劃原則、規劃內容、成果形式和審批實施程序作了詳細的規定,并對工作成效進行定期檢查。
              5.4.1立足現有設施,重點關注人居環境的改善,工作重點是結合當地實際,有重點、有步驟地組織村莊開展“五改”工作,逐步改善村容村貌,突出規劃的針對性。
              5.4.2針對村莊整治規劃的使用對象為廣大農民,力求以最簡潔的成果形式,實現村民最方便的參與,強調規劃的操作性;村莊整治規劃成果必須是簡要的規劃說明書和規劃圖紙,列明具體整治項目及概算一覽表。
              5.4.3創新科學編制村莊整治規劃的思路,編制過程要強調村民參與,實施過程堅持村民自治。具體包括“政府引導、村民參與”的規劃原則、“村民主導、政府把關”的編制與審批原則以及“村民為主體的自我家園建設”的規劃實施原則。
              6.結語
              過去的幾十年,城鎮化發展探索取得了一定的成績。在城鎮化發展的環境、政策和要求均產生巨大變化的新時期,必須更具開拓創新精神,才能沖破樊籬、解決制約城鎮化健康發展的瓶頸;必須以創建和諧社會、統籌區域和城鄉協調發展為共同目標,才能把握住城鎮化發展的大方向。
      參考文獻
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      [2]王夢奎、馮并、謝伏瞻.中國特色城鎮化道路[m].北京:中國發展出版社,2004.3
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      [4]關于加快中心鎮發展的意見[z].2000
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      [6]廣東省村鎮規劃指引 [z].1996.6
      [7]廣東省村莊整治規劃編制指引(試行)[z].2006.5
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